Nouvelles règles de procédure parlementaire

Extrait du compte rendu du Conseil des ministres du 10/12/2008

Le Premier ministre et le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement ont présenté un projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

Ce texte regroupe les dispositions de nature organique nécessaires à la mise en 'uvre, sur trois points essentiels pour le Parlement et la procédure législative, de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : le vote de résolutions, les conditions de présentation des projets de loi et le cadre général d'exercice du droit d'amendement. Ces trois sujets constituent des éléments centraux du volet de la révision constitutionnelle consacré au Parlement, dont le but est de renforcer l'efficacité du travail parlementaire, d'améliorer la qualité de la loi et de diversifier les modes d'expression du Parlement.

Le projet de loi organique détermine les conditions dans lesquelles pourront être votées des résolutions à l'initiative des membres du Parlement. Ce nouvel instrument permettra à chaque assemblée d'exprimer une position en dehors de la procédure législative. Il diversifiera les modes d'expression du Parlement dans le débat public et évitera que la loi soit chargée de dispositions insuffisamment normatives.

Le projet de loi organique précise aussi les nouvelles modalités de présentation au Parlement des projets de loi. Il prévoit que le Gouvernement devra transmettre au Parlement, à l'occasion du dépôt d'un projet de loi, des documents rendant compte des travaux d'évaluation préalable réalisés et comportant notamment une estimation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des réformes engagées par le projet.

Le projet de loi organique définit, enfin, le cadre général, commun aux deux assemblées parlementaires, dans lequel devra s'exercer, selon des conditions précisément déterminées par les règlements des assemblées, le droit d'amendement. Ce cadre vise à garantir la clarté et la sincérité des débats et à contribuer à l'efficacité du travail parlementaire.

Après l'intervention de la révision constitutionnelle, l'adoption de ces dispositions organiques et la modification des règlements des assemblées conduiront à une évolution profonde du travail du Gouvernement et du Parlement. L'entrée en vigueur des nouvelles règles de la procédure parlementaire entraînera une évolution du mode de participation des membres du Gouvernement aux travaux du Parlement, se traduisant par une plus grande implication pour éclairer le Parlement sur les réformes engagées, pour débattre en commission et en séance des projets proposés et pour rendre compte de l'action entreprise. Elle permettra aussi au Parlement de trouver de nouveaux espaces d'expression et de débats.

La mise en 'uvre de cet aspect de la révision constitutionnelle contribuera ainsi à la modernisation de notre pays, en rendant notre démocratie parlementaire plus efficace et plus vivante.

Principales dispositions du texte

Articles 1er à 5 :
Dispositions concernant les résolutions parlementaires, organisant notamment les règles relatives à leur renvoi en commission et leur transmission au Premier ministre (article 2), à l'irrecevabilité d'une proposition de résolution mettant en cause la responsabilité du Gouvernement ou contenant une injonction (article 3) et aux conditions d'examen et de vote de ces résolutions en séance publique (article 5).
Articles 6 à 10 :
Dispositions relatives à la présentation des projets de loi, imposant que ces derniers soient précédés d'un exposé des motifs (article 6) et accompagnés d'une étude d'impact - baptisée « documents d'évaluation préalable » - répondant à certaines exigences de contenu (article 7). Prérogatives respectives de la Conférence des présidents (article 8) et du Conseil constitutionnel (article 9) pour apprécier le respect de ces règles.
Dérogations pour certains textes (révisions constitutionnelles, lois de finances et de financement de la sécurité sociale, lois de programmation, lois relatives aux états de crise) et régime dérogatoire pour les projets de loi d'habilitation et pour ceux autorisant la ratification d'accords internationaux (article 10).
Article 11 :
Dispositions relatives à l'exercice du droit d'amendement, encadrant les conditions de présentation et d'examen des amendements (délais de recevabilité, modalités de vote).
Article 12 :
Procédure d'examen simplifiée en séance publique consistant à prévoir, « pour des textes qui s'y prêtent par leur nature », que ne sera discuté en séance que le texte adopté par la commission saisie au fond, amendé le cas échéant par le Gouvernement ou la commission, à l'exclusion de tout amendement des membres de l'assemblée concernée.
Article 13 :
Procédure d'examen en séance publique dans des délais qui ont été fixés à l'avance (« temps global »), permettant de mettre aux voix sans discussion les amendements des membres des assemblées.
Article 14 :
Entrée en vigueur au 1er mars 2009, s'agissant des conditions d'exercice du droit d'amendement et des résolutions parlementaires, et au 1er octobre 2009, s'agissant des règles de présentation des projets de loi.

Principales dispositions du projet de loi organique restant en discussion :
Articles 1er à 5 :
Dispositions concernant les résolutions parlementaires, organisant notamment les règles relatives à leur renvoi éventuel en commission (ajout du Sénat) et leur transmission au Premier ministre (article 2), à l'irrecevabilité d'une proposition de résolution mettant en cause la responsabilité du Gouvernement ou contenant une injonction (article 3) et aux conditions de rectification, d'examen et de vote de ces résolutions en séance publique (article 5).
Articles 7 à 10 bis, 11 bis et 11 ter :
- Dispositions relatives à la présentation des projets de loi, imposant que ces derniers soient accompagnés d'une étude d'impact répondant à certaines exigences de contenu (article 7), parmi lesquelles l'articulation avec le droit européen en vigueur « ou en cours d'élaboration » (ajout du Sénat. Suppression de la référence à l'impact sur les petites et moyennes entreprises et en termes d'égalité entre les femmes et les hommes).
- Prérogatives respectives de la Conférence des présidents (article 8) et du Conseil constitutionnel (article 9) pour apprécier le respect de ces règles.
- Dérogations pour certains textes : révisions constitutionnelles, lois de finances et de financement de la sécurité sociale, lois de programmation relatives aux finances publiques, lois prorogeant des états de crise (article 10). Contenu des études d'impact relatives aux habilitations et ratifications d'ordonnances (dispositions étendues et précisées par le Sénat). Dispositions applicables aux projets de loi autorisant la ratification de traités internationaux (dispositions complétées par le Sénat).

- Évaluation préalable des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale (article 10 bis, introduit par le Sénat).
- Étude d'impact sur les amendements du Gouvernement (article 11 bis) et évaluation préalable des amendements parlementaires (article 11 ter).
Article 11 :
Dispositions relatives à l'exercice du droit d'amendement, encadrant les conditions de présentation et d'examen des amendements (délais de recevabilité, modalités de vote). Le règlement de chaque assemblée détermine les modalités selon lesquelles les ministres sont entendus, à leur demande, à l'occasion de l'examen d'un texte en commission (disposition modifiée par le Sénat).
Article 14 :
Entrée en vigueur au 1er septembre 2009 des dispositions relatives aux études d'impact.

Les dispositions adoptées en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, dont celles relatives à la procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance publique (articles 13 à 13 ter), ne sont pas remises en discussion en deuxième lecture

Principaux amendements des commissions